KILPAILUVIRASTO
KONKURRENSVERKET
26.8.2002
DNRO786/61/01 1(1)
Mikroliitti Oy
Toimitusjohtaja Timo
Jussila
Kotitontuntie 17 F
02200 ESPOO
Kirjeenne 2.7.2001
KILPAILUN
AIKAANSAAMINEN ARKEOLOGIA-ALALLE
Kilpailuvirasto on toimittamienne asiakirjojen
perusteella selvittänyt Museoviraston toimintaa ja arkeologia-alan
kilpailutilannetta sekä kilpailun kehittymismahdollisuuksia. Kilpailuvirasto pitää esittämiänne arkeologia-alan
kilpailua haittaavia epäkohtia merkittävinä.
Tällaiset kilpailun esteet heijastavat samalla yleisempää julkisten
laitosten ja virastojen sekä yksityisen elinkeinoelämän kohtaamiseen liittyvää
ongelmanasettelua. Tämän vuoksi
Kilpailuvirasto on yhdessä Museoviraston edustajien kanssa pyrkinyt arvioimaan
esittämiänne arkeologia-alan kilpailua haittaavia epäkohtia ja löytämään niihin
ratkaisuja.
Kilpailuvirasto katsoo, että arkeologia-alailakin on
mahdollista aikaansaada taloudellista kilpailua. Toimenpidepyyntönne sinänsä on osoitus alan yksityisestä
toimeliaisuudesta. Lisäksi
arkeologiahallinnossa on tapahtumassa organisaation muutos, joka nykyistä
paremmin mahdollistaa kilpailullisten olojen kehittymistä.
Museoviraston toiminta perustuu muinaismuistolakiin. Lähtökohtaisesti Kilpailuvirasto ei siten
voi puuttua tällaiseen erityislainsäädännön ohjaamaan toimintaan, mutta
julkisen vallan ja lainsäädännön aiheuttamien kilpailunvääristymien
korjaamiseksi virasto voi tarvittaessa tehdä aloitteita ja esityksiä muille
viranomaisille tai käydä neuvotteluja näiden kanssa. Kilpailuvirasto on 23.8.2002 lähettänyt Museovirastolle ja
tiedoksi opetusministeriölle oheisen suosituksen toimenpiteiksi, joilla
Museovirasto voi edistää kilpailullisten olosuhteiden muodostumista
arkeologia-alalle.
Asia poistetaan käsittelystä.
Apulaisjohtaja Martti Virtanen
Kilpailuasiainneuvos Topi Johansson
Liite: Suositus Museovirastolle 23.8.2002
KILPAILUVIRASTO
KONKURRENSVERKET
23.8.2002 DNRO786/61/2001 1(3)
Museovirasto
Arkeologian osasto
PL 913
00101 HELSINKI
MUINAISJÄÄNNÖSTEN TUTKIMUS JA KILPAILU
Toimenpidepyyntö ja
Museoviraston näkemys siitä
Kilpailuvirasto on selvittänyt Mikroliitti Oy:ltä
21.8.2001 saamansa toimenpidepyynnön sekä sitä täydentäneiden asiakirjojen
perusteella Museoviraston toimintaa ja kilpailutilannetta arkeologian
alalla. Kilpailuvirasto on 25.9.2001
käynyt neuvottelun Museoviraston edustajien kanssa Mikroliitin esittämistä
arkeologia-alan epäkohdista.
Kilpailuvirasto on vastaanottanut Museovirastolta kirjalliset
selvitykset 1 2.2.2002 ja 24.7.2002. Lisäksi Museovirasto on toimittanut
Kilpailuviraston käyttöön opetusministeriön asetuksen Museoviraston suoritteiden
maksullisuudesta, Museoviraston hankintaohjeen sekä opetusministeriön 'Kulttuuriympäristöt
ja alueellinen toimijakenttä' -ryhmän väliraportin vuodelta 2001. Kilpailuvirasto on myös tutustunut
opetusministeriön toimikunnan museopoliittiseen ohjelmaan ja
muinaismuistohallinnon kehittämissuunnitelmiin. Museoviraston suoritteista ja maksuasetuksesta sekä
arvonlisäverosta Kilpailuvirasto on keskustellut valtiokonttorin asiantuntijan
kanssa.
Museoviraston mukaan Mikroliitin toimenpidepyyntö Kilpailuvirastolle
ei anna Museovirastolle aihetta muuttaa menettelyään kiinteiden
muinaisjäännösten tutkimisen eikä henkilöstöpolitiikkansa osalta
määräaikaisesta työskentelevien työntekijöidensä kohtelussa. Museovirasto pitää arkeologia-alaa
sellaisena erityisalana, jolle kilpailu ei sovellu. Museoviraston mukaan se toimii viranomaisena. Viranomaistoiminta ja julkisoikeudelliset
suoritteet, joista veloitetaan omakustannushintaiset maksut, eivät ole myöskään
arvonlisäverollisia suoritteita. Museovirasto ei myöskään näe
elinkeinotoiminnalla olevan kehittymismahdollisuuksia viitaten tässä lähinnä
Ruotsin esimerkkiin.
Kilpailuviraston
näkemys
Mikroliitin toimenpidepyynnöllä on yhtymäkohtia viraston
vuonna 1998 käynnistämään Julkinen valta markkinoilla - hankkeeseen, jonka
tarkoituksena oli lisätä toimivan kilpailun edellytyksiä tilanteissa, joissa
julkiset laitokset ja virastot sekä yksityinen elinkeinoelämä kohtaavat. Tällöin saattavat lainsäädäntö tai
hallintokäytäntö tarpeettomasti haitata toimijoiden keskinäistä työnjakoa.
KILPAILUVIRASTO
KONKURRENSVERKET
2 (3)
Saatujen selvitysten perusteella on ilmeistä, että Museovirasto
toimii erityislainsäädännön valtuutuksella, jolloin Kilpailuvirasto ei voi
puuttua sen toimintaan suoraan kilpailunrajoituslain perusteella. Kilpailuviraston on kuitenkin puututtava
elinkeinonharjoittajien toimintaa vaikeuttaviin menettelyihin. Julkisen vallan käytön ja lainsäädännön
aiheuttamien kilpailunvääristymien korjaamiseksi Kilpailuvirasto voi
tarvittaessa muun muassa tehdä aloitteita ja esityksiä muille viranomaisille
sekä käydä neuvotteluja osapuolten kanssa vallitsevan tilanteen korjaamiseksi.
Muinaismuistolain (295/63) 10 § ei estä kilpailun
hyödyntämistä arkeologisissa tutkimuksissa. Vaikka Museovirastolla
muinaistieteellisen toimikunnan seuraajana onkin ensisijainen oikeus käsitellä
kiinteää muinaisjäännöstä, se voi silti määräämillään ehdoilla antaa
toisellekin luvan muinaisjäännöksen tutkimiseen ja vastaanottajan luvalla
luovuttaa toistaiseksi muinaisjäännöksen paikallisen hoidon kunnalle,
seurakunnalle tai yhtymälle.
Tutkimuslupia kaivauksia varten onkin myönnetty yliopistojen arkeologian
oppiaineille, arkeologista toimintaa harjoittaville maakuntamuseoille sekä
yksityisille tutkijoille.
Yhteiskunnallinen tilanne on myös muuttunut huomattavasti siitä ajasta,
jolloin muinaismuistolaki kirjoitettiin.
Yleisenä pyrkimyksenä on toimia taloudellisesti myös julkisella
sektorilla. Tänä päivänä julkisia
hankintayksikköjä, jollainen Museovirastokin on, velvoittaa laki julkisista
hankinnoista, joka pyrkii tarjouspyyntömenettelyä hyväksi käyttämällä
tehostamaan julkisten varojen käyttöä hankinnoissa. Samoin muinaisjäännöksiä tutkitaan usein projektimuodossa, ja
rahoitukseen saatetaan käyttää myös esimerkiksi EU:n rakennerahaston ja
lääninhallituksen myöntämää rahaa.
Projekteissa rahoittaja usein edellyttää taloudellisen kilpailun käyttämistä
toimintaa tehostavana moottorina.
Saatujen selvitysten mukaan Museovirasto antaa
arkeologisen tutkimuksen tarpeellisuutta arvioidessaan lausuntonsa yhteydessä
samalla kustannusarvionsa eli oman tarjouksensa. Mikroliitti on kiinnittänyt huomiota siihen, että sama henkilö
voi olla Museoviraston lausunnon ja tarjouksen tekijänä. Kilpailuvirasto pitää tällaista menettelyä
julkisen vallan käytön ja varsinaisen tutkimustoiminnan eroa hämärtävänä ja
läpinäkymättömänä. Kilpailuvirasto on
useissa yhteyksissä aikaisemminkin korostanut, että lupa- ja valvontamenettelyn
yhdistyminen kilpailevaan palvelutarjontaan saattaa vaarantaa menettelyn
kohteena olevien yrittäjien elinkeinotoimintaa ja siten vähentää taloudellista
tehokkuutta kilpailunrajoituslain 9 §:n vastaisesti. Mahdollinen yksityisten palveluntarjoajien kanssa kilpaileva
palvelutarjonta olisi pidettävä erillään lupa- ja
valvontaviranomaistoiminnasta.
Museoviraston mukaan yksityiselle elinkeinotoiminnalle ei
arkeologia-alalla ole tilaa.
Kilpailuvirasto katsoo, että viraston saama toimenpidepyyntö sinänsä
osoittaa alalla olevan yksityistä elinkeinotoimintaa. Kun Museovirastosta jatkossa on lisäksi tarkoitus kehittää Museo-
ja kuittuuriympäristöalan kehittämiskeskus, jolloin se asiantuntijaorganisaationa
voi sopimuksin hajauttaa kuittuuriympäristön suojelutehtäviä riittävät
voimavarat ja asiantuntemuksen omaaville maakunnallisille museokeskuksille,
antaa tämä Kilpailuviraston käsityksen mukaan tilaa myös potentiaaliselle
kilpailulle.
Kilpailuvirasto on myös kiinnittänyt huomiota
Museoviraston maksuasetukseen ja julkisoikeudellisen suoritteen
luonteeseen. Arvonlisäveroa koskevan
hallituksen esityksen peruste-
KILPAILUVIRASTO
KONKURRENSVERKET 3 (3)
luissa viranomaistoiminnalla tarkoitetaan samaa kuin
valtion maksuperustelain julkisoikeudellisella suoritteella. Tällaisen suoritteen kysyntä perustuu lakiin
tai asetukseen, ja sen tuottamiseen viranomaisella on tosiasiallinen yksinoikeus. Verottomaksi viranomaistoiminnaksi
katsottavaa suoritteita ovat esimerkiksi passi, henkilökortti, haaste,
lainhuuto, ulosottotoimet, patentti ja liikennelupa. Viranomaistoimintaa eivät ole sen sijaan esimerkiksi
ammattiopetuksen yhteydessä tuotettujen hyödykkeiden eikä tilaajan pyynnöstä
tapahtuvien radonmittausten myynti.
Museoviraston suoritteissa julkisen suoritteen tunnusmerkit eivät
näyttäisi puhtaina toteutuvan. Sen
vuoksi opetusministeriö ja Museovirasto voisivat maksuasetusta seuraavan kerran
tarkistettaessa kiinnittää huomiota siihen, että julkisoikeudelliset suoritteet
rajataan pelkästään julkisen vallan käyttöä edellyttävän suoritteisiin.
Suositus
Muinaismuistohallinnosta annettu erityislainsäädäntö ei
poissulje taloudellista kilpailua ja Museovirastosta on jatkossa ilmeinen
tarkoitus muodostaa valvonta- ja kehittämistehtäviin keskittyvä
asiantuntijaorganisaatio samalla kun muodostettavilla maakunnallisille
museokeskuksille delegoidaan kuittuuriympäristön suojelutehtäviä. Tällaisessa organisaatiouudistuksessa syntyy
useampia päättäjiä ja mahdollisuus useisiin toimijoihin, jolloin potentiaalinen
kilpailu voi kehittyä. Esimerkiksi
korkeakoulujen ja alan toimijoiden yhteistyöllä voi syntyä tiukatkin
ammattitaito- ja tieteellisyysvaatimukset täyttäviä kaivaustarjouksia. Samalla maanomistajalle ja muille
rahoituksesta vastaaville tahoille voisi syntyä Museoviraston hyväksyttävissä
olevia vaihtoehtoisia tarjoajia.
Tämän vuoksi olisi tärkeää, että Museovirasto eriyttäisi
hallinnollisista päätöksistään oman työn tarjoamiseen tähtäävät menettelytavat,
kuten kustannuslaskelmien esittämisen arkeologisen tutkimuksen tarpeellisuutta
koskevan lausunnon antamisesta.
Lisäksi menettelytapojen arkeologisia tutkimuksia
tilaaville ja tutkimuspalveluja tarjoaville tahoille olisi oltava avoimet ja
selkeät. Museovirasto voisi sen vuoksi
tarkemmin ohjeistaa tilaajia ja ylipäätään avoimemmin tiedottaa alan
menettelytavoista ja kaivausten suorittajista.
Apulaisjohtaja Martti Virtanen
Kilpailuasiainneuvos Topi Johansson
Jakelu:
Museovirasto
Tiedoksi: Opetusministeriö
Kilpailuviraston lausunnon
esittelyn saatesivulle